Mike 周黎安：“官场+市场”的洛川实践，一座围着苹果转的县城
周黎安：“官场+市场”的洛川实践，一座围着苹果转的县城 北京大学光华管理学院深圳分院
对于我国一些经济发展落后的地区来说，如何打造有市场竞争力的特色产业，是一个值得地方官员和地方企业深思的问题。地方企业发展需要具备必要的基础设施、人才培训、产业集聚等一系列外部条件，这需要地方政府发挥“有形之手”，克服“市场失灵”；与此同时，为了让地方政府发挥积极作用，又需要为地方官员提供合适的激励，否则又会面临“政府失灵”的问题，比如政府不作为、乱作为的问题。在这个意义上，决定一个地区经济兴衰的关键是如何同时克服“市场失灵”和“政府失灵”。
北京大学光华管理学院应用经济学系教授周黎安及其合作者运用“官场+市场”理论的分析框架，以陕西洛川苹果产业作为案例系统地解答了这一问题。洛川案例展示了在政绩驱动下的官场竞争环境下，地方政府综合利用各类优势快速后发赶超，为我国地方政府科学制定产业政策与有效执行，提供了可资借鉴的成功经验。
“官场＋市场”理论
“官场＋市场”理论认为，在以GDP和财税增长为核心的晋升锦标赛下，中国地方竞争体现了“官场竞争”与“市场竞争”的“双向嵌入”：地方官员政治晋升的愿景和机会要嵌入到市场竞争中来实现，而地方企业参与市场竞争的各种条件（如产业政策、基础设施、营商环境）又受到官场竞争的影响。
洛川案例中的“官场+市场”互动机制，从如下三个层面循环展开并发挥着作用：
第一层面，市场竞争对政府行为产生约束和激励；
第二层面，地方政府引导各类政府资源为产业的市场竞争力赋能；
第三层面，地区特色产业的市场绩效对官场竞争及政企合作的反馈作用。
“官场＋市场”的良性互动
洛川县位于延安南部，所处的渭北黄土高原是完全符合苹果生长7项气象指标的最佳优生区。经过改革开放40年来的发展，洛川已从区域果业大县跃升为陕西果业强县。苹果种植面积53万亩，是我国人均苹果种植面积最大的县，2018年苹果产业综合产值72亿元，是当地的特色支柱产业。
周黎安教授认为，洛川苹果产业成功的核心因素是发展过程中“官场＋市场”的良性互动所释放出的巨大经济动能。苹果作为一种同质性较强的农产品，其市场规模大、竞争激烈，地方政府主导下的县域苹果产业在全国市场上只能作为价格接受者，产业政策的绩效受到整体市场竞争的约束和考验。当地苹果产业在面临外部市场竞争的同时，当地政府的产业政策不断经受市场检验，发展思路不断试错矫正，竞争策略不断迭代升级。在产业发展的每一个阶段，如何促使地方政府作为“援助之手”发挥契合市场要求的优势互补作用，是地方产业政策成功与否的关键。
图1 洛川苹果产业崛起过程中地方政府与市场的互动机制
苹果产业政策的确立与组织保障
地方特色产业的崛起要依靠政府、市场和社会主体的有效合作。其中，地方政府发挥着关键的引导作用。在地方政府职能边界内，基于市场研判明确特色产业定位、聚焦市场薄弱环节注入政府资源、围绕市场发育需求建立管理服务体系以及着眼市场长远前景维持稳定的政策体系，是推动县域经济特色产业崛起中，政府主体发挥决定性作用的关键环节。
・ 立足市场的产业发展战略：政府资源向产业的首轮注入
洛川苹果产业发展战略获得成功主要基于两点：一是当地政府对外部市场信息的分析研判；二是当地政府在官场运行逻辑的框架下，积极争取到了上级政府对发展规划的关注、参与以及随之带来的资源倾斜。
立足市场的分析研判是保证产业政策可行性的基础。不同于许多地区产业政策仓促上马的做法，洛川苹果产业战略确定之前经过了较长时间的调查研究。2000年时任主要领导认识到洛川工业基础薄弱、没有矿产资源，发展经济只能从农业抓起，随即开始了三个月与农民同吃同住的调研，农民一句“苹果价再低，都比种麦强”促使他下定决心发展苹果产业。
在把苹果产业确立为举全县之力发展好的工作重点之后，县领导通过文件上报、会议发言等正式的，或单独约见、口头报告等非正式的沟通方式，积极汇报产业发展情况，不断争取上级政府对洛川苹果的关注。2007年春季，陕西省政府召集各相关部门举行了洛川苹果产业发展规划的专题会议并在会上提出了陕西苹果要打好“洛川牌”的观点，提出了全省上下要“倾斜洛川、聚焦洛川、膨胀洛川”的口号，洛川苹果产业发展战略从县级上升到了省级规划水平。
在争取省级政府资源倾斜的同时，洛川也通过各种方式来吸引中央政府的关注与支持。在对中央政府资源争取的过程中，洛川采用了更加灵活的非正式交流方式，被当地的干部群众认为是推动苹果产业发展规划升级的精彩一幕。2007年，洛川获得了一次向在延安干部学院学习的一批知名农学专家作报告的机会，引起了在场专家们的热烈讨论与关注。在专家的呼吁和领导的顺势推动下，农业部开始由其下属的规划设计研究院领衔参与《洛川苹果产业发展规划》的制定。自此，洛川苹果产业发展规划提升到了国家级水平。
短短几年时间内，洛川苹果的发展规划就由县级提升到省级、国家级水平。通过对官场竞争中上下级政府主政官员之间政绩激励兼容性和与中央政府部门间非正式沟通机会的有效利用，洛川凭借上级政府、科研机构和当地政府协同合作的规划设计方式，既利用了基层政府在当地信息资源上的优势，也借助了上级政府在财政资源、知识资源、行政资源与视野广度上的优势，使科学的规划设计成为产业发展扎实有力的战略支撑。
・高规格的行政推动与协调：产业政策的组织载体
“指挥部－专项办公室－乡镇果站”三级联动的机构设置，是洛川苹果产业成功发展重要的体制支撑。用当地干部的话说，“如此规模的苹果系统，洛川全国独一家。这是咱的核心竞争力。”
图2：洛川苹果系统组织架构情况
从县领导层的角度来看，指挥部办公室直接对乡镇果站进行领导，增强了县领导对一手信息的获取能力，也促进了县领导决策的有效实施。
从专项办公室的角度来看：首先，职能整合实现了责任主体的明确，杜绝了“互相推诿”，消除了行政摩擦；实现了权力边界的清晰，避免了“令出多门”，节约了行政资源。其次，建制高配使苹果专项管理部门在与乡镇政府的沟通协调中有了更强的话语权。此外，直属管理使得专项办公室可以通过指挥部直接向县委书记和县长汇报工作，优化了信息传导路径，提高了行政运行效率。最后，编制扩充使得洛川吸引了大批专业人才，为苹果产业的长期发展奠定了坚实的人力资源基础。
从乡镇的角度来看，建制高配为副科级、编制规模达6到10人的苹果产业管理工作服务站，不仅为乡镇苹果产业发展工作提供了数量可观的人员支持，更在工作人员的专业化程度、知识水平与技术能力上实现了很大提高。此外，乡镇果站行政上归属乡镇，业务上归属指挥部办公室（苹果产业管理局）的双重领导模式，实际上也在一定程度上发挥着“钦差大臣”的指导与监督职能。
对苹果市场软环境建设的关注是洛川的又一大亮点。市场建设整治办公室的主任由副县长兼任。在访谈中周黎安教授和合作者们了解到，这样的制度设计既是出于对该工作的前瞻性认识，也是迫于市场环境建设中的固有压力。20世纪90年代，经常发生有执法权的部门对果商“雁过拔毛”，导致部分生意被分流。
县领导认识到危害性之后，对市场建设整治办公室进行高配设置，并且要求公安、法院、工商等部门的负责人在办公室兼任副主任。一方面，破坏市场软环境的合法伤害行为往往发生于专项执法活动中，具有较强的隐蔽性与专业性，系统内部人员监管，可以做到准确识别和有力遏制。另一方面，县级政府的公安、法院等部门人员规模较小，属于一个熟人圈子，部门负责人承担市场环境建设的职责，其他同事在一定程度上出于照顾面子，也会更加配合工作的开展。
总的来看，洛川县的苹果产业行政推动、管理和服务体系相当于将果业管理局提升扩大为正县级建制，县委书记担任局长，其他县领导任副局长，各个办公室也都相应地上提一级，并且在每个乡镇都设立了派驻机构。洛川苹果产业种植规模、生产能力、技术水平和品牌影响力的专业化，是以政府管理专业化为先行条件实现的。
・ 苹果产业专项锦标赛：用“官场竞争”助力市场发展
在提出将全县苹果种植面积扩大到50万亩之后，规划的落实遇到了重重困难。
在县委县政府的主导下，洛川展开了一场围绕着苹果产业的专项锦标赛。在专业县建设阶段，苹果产业开发指挥部每季度至少开展一次“苹果生产调度会”，每季度至少一次的考评累计形成的年度苹果专项考核成绩排名，在专业县建设阶段的四年中主导了乡镇党政领导班子的年度考核排名。
在最初的“苹果生产调度会”上，时任县委书记曾同时将三个工作完成情况最差的乡镇的党委、政府一把手当场免职，这六名干部的免职在洛川官场中引起了巨大震动，强势打破了经常致使我国地方政府产业政策失灵的“积极的惰性”。
在专业县建设阶段，洛川县委提出了“果乡党旗红”的党建路线，对于乡镇干部来说，辖区内的苹果产业发展绩效体现出自己党性修养的政治站位、对上级部署的政治觉悟和对辖区事业的政治担当，最终决定着政治前途。
洛川县围绕着苹果产业，建立起了一套平衡考核的长短时间周期，兼顾暴风骤雨式的高位强势推动与常态化的制度建设，综合了行政管理的功能设计与党建动员的政治引导的苹果产业专项锦标赛激励体系。
・苹果产业政策的连续性：官场晋升的正向反馈
每届官员都有任期，主政官员的轮换和流动可能会引发政府政策的调整与变动，“现任不理前任事”的问题时有发生。洛川苹果产业政策能在长达近20年，历经5任县委书记、7任县长的跨度中保持高度聚焦的连续性，是当地每任主要领导都受到前任晋升激励正反馈的结果。
历任的4任县委书记、5任县长均获得了提拔，而这种持续的提拔晋升现象说明推动苹果产业不断走向更高发展阶段的主政官确实得到了上级政府的认可，并赋予了晋升的奖赏，成为官场竞争的“优胜者”。与此同时，对于继任官员来说，前任的产业政策成为经过实践证明的成功施政经验，在前任的基础上继续并完善对苹果产业发展的推动，就成为工作基础最好、行政成本最低、晋升前景不确定性最小的最优策略选择。前任官员晋升结果对后任官员的正向激励，也随着相同职务任上晋升发生的频次增加而不断积累增强。2000年之后的4任洛川县委书记，均由洛川县长接任，一把手在任职前均直接参与过苹果产业的管理与建设，保持了对苹果产业较深的了解与较高的认同。当地总结的经验就是：“一任接着一任干、始终围着苹果转”。
苹果产业发展过程中“官民合作”的多元机制
在经济发展落后地区，市场发育不足，如果政府只恪守公共产品提供者的角色，市场本身并不能自动推进地区经济的赶超式发展。“官场＋市场”理论的一个重要推论就是，同一辖区的地方官员和地方企业在官场竞争与市场竞争的双重压力之下会走向密切合作、优势互补，而且这种政企合作往往超出政府与市场的传统边界，形成形式各样的半官半民的非正式合作机制。
・ 市场开拓中的官民融合：政府人才和信用助推特色产业崛起
在洛川苹果专业县、产业强县建设如火如荼地展开的同时，一些制约产业发展的新问题也开始显现：由于果农文化水平、管理能力与市场意识的局限性，洛川苹果面临着“量大质不优”的困境。
时任县委书记创造性地提出了“带薪请假、发展果园”的大胆构想。时任县委书记向省领导直接进行了汇报，省领导的口头鼓励与保护承诺促使洛川做出了又一项对苹果产业发展影响深远的改革突破，政策得到了积极响应。
这项看似为乡镇干部“旷工”开绿灯的政策在现实中对苹果产业化发展起到了关键性的推动作用。在自家果园经济效益的激励下，乡镇干部的文化水平、管理能力和见识视野通过学习和试错，得到了最大程度的发挥。“带薪请假、发展果园”的政策，不但没有成为请假干部“拿钱跑路”的诱因，反而成为他们在果园经营管理中改革创新、大胆试错的定心丸。
在陕北这一革命老区，群众尊重干部的传统深厚，虽然请假办果园并不是执行公务，但干部身份依然使他们成为农民模仿和追随的对象。干部的参与增强了农民种植苹果的信心，推动了先进生产管理模式的尝试和普及。在这种氛围下，请假干部的责任心也被有效激发，很快成为一个村、几个村的产业带头人，洛川最初的合作社、苹果企业都是这些干部带头成立的。
在“带薪请假，发展果园”的政策取得了良好的效果后，洛川进行了更为大胆的政策突破，允许并鼓励干部“带薪请假、外出卖苹果”。这一政策对洛川苹果产业的发展起到了更大的影响，现在覆盖全国28个省市的洛川苹果专卖店直销体系就由那一批“外出卖苹果”的干部建立起来，至今已形成覆盖东南亚、欧洲等20多个国家和地区的鲜果销售网络。
在乡镇干部群体中，形成了“主要领导和技术干部抓管理、回乡干部抓生产、外出干部抓销售”的工作机制，打通了产业政策落地的“最后一公里”。
在请假干部发挥突出的产业带动作用后，当地政府进一步强化并激发这一群体的创业热情，将发展生产、开拓市场获得突出业绩的请假干部提拔为乡镇领导，但继续负责发展生产、开拓苹果市场的工作。这相当于在乡镇干部的官场竞争中设置了新“赛道”，地方政府主导政府资源向特色产业市场竞争力赋能，同时又以市场竞争绩效来形塑和引导官场竞争，进一步强化市场竞争力的建设，最终使当地特色产业被外部市场所接纳、欢迎，成长为拉动地区经济发展的重要产业。
・ 品牌建设：政府与产业协会的分工协作与优势互补
洛川苹果的品牌建设有赖于地方政府和洛川县苹果产业协会的密切协作。地方政府主导并推动品牌影响力提升，产业协会实施对品牌日常管理的分工协作方式，既实现了政府资源向品牌价值的转换，也发挥了社会组织直接参与市场交易活动的灵活性优势和行业协会内部监管的低成本优势。
在品牌建设上，洛川采取了通过当地政府与其他政府部门沟通，获得重大活动专供冠名权的方式，进行品牌宣传。从 2007年中国女排的特许专供权开始，洛川苹果陆续获得了北京奥运会等30余项重大活动专供冠名权。2018年“洛川苹果”品牌评估价值达到73亿元，位居全国苹果产业之首。
在不断利用政府沟通能力与行政资源助力品牌影响力提升的同时，苹果产业协会作为商标持有人，在政府领导下进行具体的品牌管理工作。在品牌授权环节，苹果产业协会基于其制定的一系列质量标准对品牌使用者进行“品牌标准、包装规范、供货渠道、质量标准四统一”的管理。在销售环节，在县政府苹果营销流通管理办公室的领导下，苹果产业协会对洛川苹果直销专卖店进行检查、公示与宣传。在信息服务环节，苹果产业协会创办了洛川苹果门户网站，实时发布苹果以及相关农资、物流和劳务资源的供求信息、价格走势和地区比较资料等。
・ 议价策略实施：短期议价策略与长效产业升级并举
在洛川苹果专业县建设时期和产业强县建设早期，每年收购商抵达洛川了解生产情况之后，会采取延期收购的抑价策略。基于对每年交易情况的了解和判断，县主要领导认为通过政府引导当地国有企业率先收购，是反击这种抑价策略的可行途径。由此，当地政府要求县属国有企业在苹果收获季节一开始就率先大规模收购，外地收购商担心龙头企业占据优质货源，纷纷迅速开始收购。由此打破了外地收购商们墨守了多年的抑价策略，使果农利益得以保证、生产积极性进一步提高。而在与收购商博弈中承担着提升当地市场议价能力职能的国有龙头企业，经营绩效难免受到影响，由县财政补贴扶持来维持运营，并完成每年维护苹果收购价格的任务。
通过扶持国有龙头企业与收购商进行博弈，是洛川维护当地议价能力的短期有效举措。从长期看，收购商延期收购的抑价抄底策略能够成功最核心的原因是洛川当地仓储能力落后、加工方式单一，果农在收获之后无法储存被迫快速出售。围绕着对仓储、加工以及运输等上下游产业的拓展升级，当地政府通过招商引资、争取上级政策倾斜、财政补贴等途径，逐步建成了智能选果线、冷气库以及苹果深加工厂等。当地苹果产业对收购商的议价能力不断增强，政府还与大型收购企业签订了最低收购价格协议来保证果农的收益。
分析洛川苹果产业崛起背后地方政府行为的成功之处，可以发现政府职能边界内的直接参与以及政府在职能边界外通过社会组织、国有企业、外出请假干部群体等官民合作的“第三领域”对市场活动的间接参与都扮演了重要角色。对于地方政府而言，引导一个地区的主导产业从无到有、从小到大，需要克服的困难是复杂多元的，需要调动的资源是方方面面的。不论是直接参与中的精准聚焦、资源整合与前瞻规划，还是间接参与中应对具体情况的灵活配置、大胆改革，都离不开政府治理逻辑与市场价值规律的碰撞、对接与协调。
表1：洛川当地政府在参与苹果产业发展中的有效举措
结语
因地制宜地发挥地区优势产业的带动作用，是县域经济体实现高质量发展、助推乡村振兴的重要举措。本文基于对洛川苹果产业20年崛起故事的案例研究发现，同时顺应市场经济的竞争原则并兼容官场竞争的晋升激励和政治惯例，是产业政策成功的必要条件。对于经济欠发达地区来说，将地方政府所掌握的人力资源、声誉资本和政策资源等稀缺要素注入特色产业发展中，通过立足市场的产业政策定位、专业化的组织推动、市场环境的优化建设、持续的政策执行与完善、以及地方政府与多元市场、社会主体的协调合作、有效赋能当地特色产业的市场竞争力，是实现经济弯道赶超的一条可行路径。
政府与经济、官场与市场之间的互动逻辑是一个理论建构性问题，更是一个实践导向性问题。洛川案例展示了在政绩驱动下的官场竞争环境下，地方政府综合利用行政推动能力、资源整合能力、信息获取能力和沟通谈判能力等优势实现后发赶超的实施路径，为我国地方政府如何实现科学制定产业政策及有效执行提供了可资借鉴的成功经验。
周黎安，北京大学光华管理学院副院长，应用经济学系主任、教授、博士生导师，本科/研究生项目主任，北京大学工商管理研究所所长，北京大学“十佳教师”，教育部“长江学者”特聘教授。他于北京大学获得经济学学士、硕士学位，于斯坦福大学获得经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，2017年出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究，在国内外学术界产生了广泛影响。
